А.Матюхин
Ректор Академии юриспруденции – Высшей школы права «Адилет», доктор юридических наук


«Конституция Республики Казахстан 1995 года: проблемы полноты институциональной реализации или от институтов-вещей к институтам-корпорациям»
(тезисы выступления на Круглом столе, посвященном седьмой годовщине со дня принятия Конституции Республики Казахстан 1995 года. Алматы. КазГЮУ. 28 августа 2002 г.)

1. Идеи и принципы, выраженные в Конституции в виде комплексов правовых норм, т.е. институты-вещи или институты в традиционном для правоведения понимании еще должны обрести под собой «социологически ощутимое тело и душу», т.е. стать институтами в собственном политико-правовом смысле или институтами-корпорациями. Например, статьи 77 и 78 Конституции РК описывают принципы, которыми должен руководствоваться судья в осуществлении профессиональной деятельности. Но для подлинного институционального воплощения этих принципов в жизнь нужно не только провозглашение в Конституции соответствующих комплексов правовых норм (а также повторение и конкретизация их в законах и подзаконных актах), - но и построение "судейской корпорации", которая процедурно реализует эти принципы и несет в себе их дух (т.е. осуществляющая правосудие, апеллирующее к Идее Права). Статья 79 указывает на некоторые внешние требования к построению такой корпорации.
2. Только институты-корпорации способны воспроизводить не только материальные опоры и формальные процедуры (это тело), но и – духовные опоры, Идею, символизм (душу).
3. Понятие общественного (политико-правового) института представляется в виде идеи, ее символического закрепления, системы мест и процедур их взаимодействия, материальных и духовных опор. В этом случае, институт живет не только в плотных слоях реальных отношений, в социуме, но имеет и укоренение в культуре и истории за счет идеи, символов и духовных опор. Институт – социокультурное образование и только в таком качестве способен транслироваться во времени и обеспечивать стабильность и устойчивость общества.
4. По отношению к Конституции РК 1995 года можно утверждать, что она определила нормативные основы существования институтов-корпораций, которые можно отнести к субъектам власти в стране: это законодательная власть, представленная Парламентом (отметим, что ее функции в обозначенных Конституциях случаях исполняет и Президент), исполнительная власть (прежде всего, Правительство) и судебная власть. Кроме этого состава государственной власти, соответствующего классической теории разделения властей, к структурным институциональным компонентам государственной власти в Казахстане, в соответствие с Конституцией 1995 года, можно отнести:
- президентскую власть (раздел 111 Конституции),
- конституционную власть, осуществляемую Конституционным Советом ( раздел У1),
- прокурорскую власть (статья 83),
- власть органов дознания и предварительного следствия по уголовным делам ( статья 84),

- власть, осуществляемую органами местного государственного управления и самоуправления (раздел У111).
5. На сегодня почти по всем этим общественным институтам сложились институты-вещи, раскрывающие, развивающие и детализирующие положения, отображенные в Конституции и выраженные в системе законов и подзаконных актов. Однако и на сегодняшний день нельзя утверждать, что этот процесс завершен. Недавно приняты нормы, конкретизирующие полномочия Прокуратуры. Совершенно не урегулирован на уровне закона и подзаконных актов вопрос о местном самоуправлении. Нет норм позволяющих осуществлять правосудие при помощи присяжных заседателей. В обществе ведутся дискуссии о необходимости принятия актов, уточняющих компетенцию, статус Парламента, судов, акимов и местных маслихатов. Много научно-практических предложений и по органам дознания и предварительного расследования по уголовным делам, вообще, по правоохранительной системе. Это что касается институтов-вещей, т.е. совокупности правовых норм, регулирующих однородные отношения..
6. По поводу же институтов-корпораций в связи с анализом системы государственных органов, сложившихся в результате реализации положений Конституции, проблем – непочатый край. Совершенно уверенно можно утверждать, что и через 7 лет со дня принятия Конституции, система госорганов еще не приобрела характера социокультурных институтов. Можно констатировать, что деятельность органов государственной власти в большинстве случаев воспринимается населением как формальная бездушная машина, которая воспроизводит процедуры и заполняет места в структурах, образует различного рода организации, учреждения, но совершенно не воспроизводит духовные основы, не воплощает в своем действии Идею, вообще к ней никак не относится, поскольку, чаще всего, все, что касается души институтов – не проявляется. Основной вопрос о принятии системы установленных Конституцией органов как безусловных – проблематичен.
7. Совершенно не закончен спор про соотношение права и закона применительно к действующему законодательству. По отношению к Парламенту и его актам нет уверенности, что он сам всегда действует в правовых рамках и наполняет законы правовым содержанием. Чего стоит только факт непринятия в течение длительного времени предусмотренных Конституцией актов. Уже упоминались акты про местное самоуправление, суд присяжных, условий получения платного образования и ряд других, но в то же время законодатели весьма увлеченно обсуждают достаточно «перифирийные» в правовом отношении вопросы и принимают по ним соответствующие акты. Уважение к Конституции должно начинаться, прежде всего, с органов власти!
8. По судебной системе складывается впечатление, что, суд действует «законнически» верно, но по сути – чрезмерно формально и выродился в подобие «семиотической машины», т.е. действует без мышления, без опоры на содержание закона, оставляя лишь букву закона, т.е. чистую семиотику (знаки)!
9. В чем видится выход и каковы возможные пути изменения ситуации и превращения существующей системы органов в институты-корпорации, действующие в соответствии с идеей и опирающихся не только на материальные опоры и воспроизводящие институциональную форму, но и учитывающие духовные свои основания?
10. В самом широком плане речь должна идти о необходимости восстановления здравого смысла, житейской мудрости, благоразумной рассудительности.
В теоретическом отношении, прежде всего, необходимо восстановить, реконструировать предназначение власти, всех ее институциональных компонентов

по отдельности и в целостном единстве на основе выявления подлинной модели организации власти в стране, закрепленной в Конституции.
11. Так например, рамочную (предельно общую) идею института Президента (Президентуры) для казахстанской государственности можно реконструировать, опираясь на статью 40 Конституции РК:
«1. Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан в международных отношениях.
2. Президент Республики – символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
3. Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом».
Иными словами, Президент как институт является воплощением идеи единства государства как комплекса институтов государственной власти, его суверенитета как внутренней интегрированности (подразумевающей не только «согласованное функционирование всех ветвей государственной власти», но и «единство народа и государственной власти», «ответственность органов власти перед народом») и субъектности в международных отношениях.
Данная идея имеет два уровня институционального выражения.
Во-первых, персонально-символический: через личность всенародно избранного лидера нации, выступающего «символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина» (символическая сторона Президента как института выражается также геральдическими моментами: использованием государственной символики, а также таких атрибутов, как президентский штандарт и т.п.).
Во-вторых, функциональный, выражающийся не только в конституционном закреплении за Президентом определенных функций (статьи 44-45 Конституции РК), но и в общем стратегическом предназначении Президентской власти.
Предназначение есть идеальный, культурно-значимый смысл, стоящий за совокупностью функций, приписываемых данному институту. Если соотноситься со схемой состава института, то функции процессуально «расписываются» в виде системы формальных мест и процедур «функционирования» института, – а предназначение (как и принципы) выступает содержательным выражением институциональной идеи. Разница состоит в том, что принципы выражают идею нормативно (в качестве примера см. принципы правосудия, зафиксированные в статьях 77 и 78 Конституции РК), а предназначение – телеологически (предназначение институтов судебной власти закреплено статьей 76 Конституции РК: «Судебная власть осуществляется от имени Республики Казахстан и имеет своим предназначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение исполнения Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Республики».

Представление о «Президентской власти» ( равно как и об остальных властях) в качестве особого институционального компонента государственной власти, отличном от ее исполнительной ветви, возникает в рамках институционально-функциональной теории государственной власти, связывающей последнюю с определенными функциями государственного управления, получающими свое правовое оформление в виде структурного деления власти на ряд компонентов с конституционно закрепленной компетенцией. Идеальный образец такого структурного деления, признанный конституционной нормой во многих странах, в том числе и в Казахстане, задает классическая теория разделения властей, подразумевающая три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную.

Однако, в противовес данной классической теории, повторим, анализ разделов Конституции РК 1995 года, посвященных государственному управлению, и сопоставление конституционных норм с описанием реальных институтов государственной власти, действующих в РК, позволяет выделить большее число структурных институциональных компонентов государственной власти. В частности, особая группа конституционных норм, задающих обособленные институты власти, посвящена не только трем «классическим» ветвям власти, но также Президенту Республики Казахстан (как институту – «Президентской власти», или президентуре) и другим институциональным компонентам власти.
О том, правомерно ли в рамках казахстанской модели разделения властей обособление Президентской власти в качестве «ветви» (т.е. «на равных» с тремя ветвями власти классической теории), в литературе ведется многолетняя дискуссия. Однако, несмотря на всю разницу точек зрения, совершенно бесспорно то, что закрепленные в казахстанской конституции модели президентуры подразумевают особое положение Президента в системе разделения властей и их механизме сдержек и противовесов. Данная модель всенародно избранного Президента – выразителя общенационального интереса находит подтверждение в его конституционном статусе главы государства (ч.1 ст.44 Конституции РК), а также в формулировке ч.2. ст.44 Конституции РК, по которой Президент, сверх того, еще и «символ и гарант единства народа и государственной власти».
Казахстанская конституция закрепляют особое положение Президента как бы «над» тремя «классическими» ветвями государственной власти: «Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом» (ч. 3 ст. 40). Однако ч.2 ст. 45 наделяет Президента РК более широкими полномочиями по сравнению, например, с его российским коллегой, ограничивающими действие принципа разделения трех «классических» ветвей власти: «В случае, предусмотренном подпунктом 4) статьи 53 Конституции, Президент Республики издает законы, а в случае, предусмотренном подпунктом 2 статьи 61 Конституции – указы, имеющие силу законов Республики».
Возвращаясь к стратегическому характеру предназначения Президентской власти, отметим, что он не только выражается в особом документе – «Казахстан-2030», излагающем идеологию перспективного развития Республики, - но и реализуется в исполнении конкретных функций. При этом, следует учитывать, что функции президентской власти – прежде всего стратегические. В политическом плане это функции собирающие, т.е. конституирующие государство как нечто целое, обладающее общим интересом, пониманием/видением общего блага – в противовес частным политикам – экономической, социальной, этнокультурной и т.п., которыми призвано заниматься Правительство. Кроме того, стратегические функции - это еще функции контрольно-надзорные.
В организационном плане «собирающим» функциям соответствует координация стратегических усилий других органов власти, контрольно-надзорным – возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, что подкреплено особыми полномочиями Президента и прямой подчиненностью ему силовых министерств и спецслужб. Политический ресурс самого Президента усиливается реальным политическим и организационным весом Администрации Президента и ее аппаратных подразделений, а также других специализированных исполнительских структур “президентской власти” в горизонтальном (национальном) и вертикальном (региональном, местном) разрезах. В числе таких структур национального уровня особо выделим формируемый и возглавляемый Президентом Совет Безопасности.
Подобные меры необходимы для обеспечения конституционных прав граждан, а также для преодоления функциональных разрывов в государственном управлении – в частности, разрывов в деятельности власти по поддержанию инфраструктурных «общих blank pages.

функций» (прежде всего жизнеобеспечивающих), разрывов в едином правовом пространстве Казахстана.
Подобным же образом можно и нужно (!) реконструировать рамочные идеи (предназначение) и для всех остальных семи институциональных компонентов власти в Казахстане.
Так, согласно статье 85 Конституции РК, «местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории». Общим моментом, характерным и для представительных, и для исполнительных органов местного государственного управления является то, что эта ответственность за состояние дел на территории основана на балансе интересов ее населения и общегосударственных интересов. Однако институциональные процедуры достижения этого баланса движутся, образно говоря, во встречных направлениях: для представительных органов – от воли населения, выражаемой через своих законных представителей в маслихате к учету общегосударственных интересов, для исполнительных - наоборот
Согласно ч.1 ст. 86 Конституции РК, «местные представительные органы – маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление». А согласно ч.1 ст. 87 Конституции РК, «местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории».
Вопросы организации местной жизни подразделяются на те, которые призвано решать государство в лице местных представительных и исполнительных органов (с учетом воли и законных интересов жителей данной территории) – и вопросы местного значения, решаемые населением самостоятельно путем непосредственного волеизъявления или через выборные органы местного самоуправления:
«1. В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
2. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения» (ст. 89 Конституции РК).
12. Следовательно, условием полноты реализации институциональных идей, описанных выше и зафиксированных в виде конституционных норм и принципов, является создание и укрепление духовных опор соответствующих институтов власти через развитие правовой культуры государственных служащих и депутатов представительных органов, а также граждан, которые должны быть способны предъявить власти свои законные требования. Это предполагает совершенствование и согласованные усилия всех институтов сферы права, а также участие гражданского общества (через "фоновое влияние" неспециализированной правовой культуры).
Однако в некоторых случаях подобных «гуманитарных» действий недостаточно, и требуются институциональные преобразования (реформы). Разумеется, в ходе подобных реформ перестраиваются и материальные опоры институтов власти – для чего, впрочем, столь радикальные действия, как реформы, требуются далеко не всегда. Для решения многих ныне актуальных и вполне технических задач иногда вполне достаточно и «косметического ремонта».
Таким образом, фактическая сторона вопроса заключается вовсе не в изменении Конституции, действующей в Казахстане с 1995 года, а в институциональном воплощении ее положений в реальность.