1. Оценка ситуации: широкие возможности

для коррупции и злоупотреблений

Неэффективность институтов власти является одной из причин коррупции. Различается "верхушечная" коррупция, распространенная среди политиков, высшего и среднего чиновничества и сопряженная с принятием решений, имеющих "высокую цену", и "низовая" коррупция, бытующая на среднем и низовом уровнях и подпитывающаяся с постоянно воспроизводящимися действиями рутинного взаимодействия власти и граждан.
Постоянно существующими и возможными источниками верхушечной коррупции служат многочисленные формы и методы государственного присутствия в экономике (перечень неполный, некоторые из перечисленных ниже каналов сегодня уже перекрыты):
- приватизация государственной собственности;
- управление смешанной собственностью;
- выдача лицензий;
- отсрочки налоговых платежей;
- налоговые льготы;
- льготы в сфере внешнеэкономической деятельности;
- выдача кредитов из бюджетных средств;
- предоставление льгот заемщикам бюджетных средств;
- продление кредитных договоров;
- предоставление государственных гарантий;
- государственные заказы и закупки;
- бюджетные преференции;
- рассмотрение хозяйственных дел в государственных судах;
- назначение на должность без конкурса;
- включение государственных служащих в состав государственных и иных делегаций для поездок за границу;
- получение государственных наград;
- проведение избирательных компаний;
- прием в государственные вузы (работа центров тестирования)
- и т.д.
Масштабной коррупцией поражены многие структуры государственной власти, как те, что отвечают за экономические

преобразования, так и те, что призваны обеспечивать безопасность государства и общества.
Низовая коррупция заполняет многочисленные ниши. Вот далеко неполный список:
- сбор штрафов и иных платежей с населения, особенно взимаемых на месте;
- выдача виз;
- выдача водительских прав;
- выдача разрешений на занятие различными видами деятельности;
- разрешение на строительство и наделение земельными участками;
- контроль со стороны государственных служб (налоговые, пожарные, санэпидемстанции и т.п.);
- распределение жилой площади.
Вместе с потерями от верхушечной и низовой коррупции, вместе с потерями от важных решений, принятых не в интересах развития страны, а из корысти, потери, которые несет коррупция стране и обществу, огромны.

2. Борьба с коррупцией в рамках программ обновления страны: ликвидация (минимизация) условий, способствующих коррупции и злоупотреблениям

Поскольку коррупция есть следствие общих проблем страны и общества, то борьба с ней не сводится только к реализации узкой антикоррупционной программы, но должна пронизывать все программы обновления. Кроме того, система антикоррупционных мер выступает в качестве дополнительного обоснования реализации соответствующих мер по изменению принципов функционирования исполнительной власти. Кроме того, это подразумевает необходимость координации с тем, чтобы избежать дублирования или наоборот: там, где это необходимо, сложить усилия.
Несомненно, одним из важнейших условий борьбы с коррупцией и злоупотреблениями является уголовная наказуемость соответствующих деяний и профессиональная работа всех компетентных органов, обеспечивающая раскрытие преступлений и неотвратимость наказания. Но каким бы социально-значимым ни был факт действия соответствующих уголовно-правовых норм (их реальное применение - это тоже сложный вопрос не только юридической техники, но и политики), борьба с проявлениями коррупции - это все же борьба с последствиями ряда социальных условий и обстоятельств, способствующих таким проявлениям. Проблеме ликвидация (или, где это невозможно, минимизации) подобных условий и посвящен настоящий пункт.

Изменение принципов функционирования исполнительной власти:

- установление жесткой компетенции органов исполнительной власти;
- повышение "отзывчивости" власти, усиление обратной связи между ней и гражданским обществом.
Эти меры в функционировании государственной службы обеспечиваются такими принципами, как:
- совершенствование кадровой политики, включающей не только профессионально-образовательные критерии, но и учитывающей особенности национального состава населения;
- уменьшение сферы личного усмотрения, усиление роли законов в действиях государственных служащих (в экономической и социальной сферах это связано прежде всего с сужением объемов разрешительного принципа);
- установление жесткого порядка взаимодействия чиновников и граждан, при котором гражданам всегда и полностью известны их собственные права и обязанности чиновников;
- ужесточение контроля за государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанной законами деятельности.
С реформой государственной службы связаны следующие меры:
- увеличение денежного содержания государственных служащих (что особенно важно для низшего и среднего звена), (совершенно непонятно публичное объявление о размере заработной платы для специалистов аппарата министерств, наводящее на мысль, что если это - реальная зарплата, без надбавок и прочих льгот, то как же на нее прожить можно без чего-то еще);
- приведение ряда мероприятий по освоению и соблюдению Правил служебной этики государственных служащих РК (Указ Президента РК от 16.06.1997), придание практической ценности понятию "репутация чиновника";
- введение правовых гарантий для государственных служащих от произвола со стороны вышестоящих должностных лиц;
- постепенное распространение конкурсного приема на государственную службу и на более высокие и ключевые должности.
В следующих частях будут также рассмотрены такие общие меры, как:
- упорядочение системы государственного контроля - без чего невозможно упомянутое выше ужесточение контроля;
- повышение эффективности и прозрачности технологии принятия решений, деятельности государственных органов и чиновников и одновременно - внедрение системы защиты принятия государственных решений.
На изменение условий и обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям, направлены также следующие специфические меры:
- освобождение государственных органов от лишних функций, не связанных непосредственно с реализацией их полномочий (хозяйственная деятельность, материальное обеспечение и т.п.);
- уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания услуг гражданам органами власти;

- обеспечение конкурсности и открытости в распределении государственных заказов и закупок;
- усиление контроля за негосударственными фондами, осуществляющими выплаты государственным служащим, а в последствии и избавление от таких фондов.

Укрепление правоохранительных органов
Одно из главных препятствий для реализации системы антикоррупционных мер - коррумпированность правоохранительных органов. Поэтому совершенствование их работы, очистка от коррумпированных сотрудников - одна из первоочередных задач.
Ее решение подразумевает разработку и реализация ведомственной антикоррупционной программы, что актуально не только для правоохранительных органов, но и для целого ряда других органов исполнительной власти.

Разработка и реализация ведомственных антикоррупционных программ
Каждому ведомству присуща своя специфика, своя структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Следовательно, для каждого из них должны разрабатываться специфические программы с привлечением сторонних специалистов и общественности.
Реализация ведомственных антикоррупционных программ должна происходить под контролем инспекторов, направляемых в соответствующие ведомства и подчиненных напрямую Комиссии Президента по реализации Программы государственного строительства.
К этой же сфере относится ревизия зараженных коррупцией государственных экономических и социальных программ. Цель - одни отменить, другие пересмотреть и изменить механизмы реализации.
Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных антикоррупционных программ - выработка мер по ограничению "вертикальной" коррупции (системы незаконных выплат вышестоящим чиновникам от нижестоящих).

Изменение принципов воздействия исполнительной власти на различные сферы деятельности и общественной жизни
Реализация системы антикоррупционных мер подразумевает не только изменение принципов функционирования исполнительной власти внутри себя, но и изменение принципов воздействия исполнительной власти на различные сферы жизнедеятельности общества.
Укрепление судебной системы:
- гарантия достойного обеспечения судебной системы (это входит в полномочия исполнительной власти);

- совершенствование системы подготовки и отбора кадров (здесь можно использовать полномочия Президента по назначению судей);
- укрепление судов, рассматривающих хозяйственные споры (как в материальном, так и в кадровом отношении);
- развитие административной юстиции (как способа разрешения конфликтов между органами исполнительной власти и как судебной защиты публичных интересов граждан, включая и госслужащих).
Экономика и сфера финансов:
- переход к реальным и реализуемым бюджетам;
- ужесточение дисциплины исполнения бюджета (в том числе - через введение более дробной бюджетной классификации);
- урегулирование механизмов и сфер государственного вмешательства в экономику, а также сужение объемов разрешительного принципа;
- укрепление гарантий собственности и обеспечение реализации контрактных прав;
- совершенствование налогового законодательства, внедрение современных форм отчетности;
- уменьшение наличного оборота.
Социальная сфера:
- передача части социальных услуг (в том числе - коммунальных), осуществляемых органами власти, в негосударственный сектор, введение в этой сфере конкуренции;
- делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов);
- расширение практики применения современных методов осуществления социальных выплат с помощью электронных средств безналичного оборота (в рамках общей стратегии уменьшения наличного оборота).
Укрепление местного самоуправления:
Можно сильно потеснить низовую коррупцию, вводя реальную зависимость системы предоставления основных услуг населению (включая обеспечение личной безопасности) от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления. Исполнительная власть может способствовать этому, делегируя органам местного самоуправления соответствующие полномочия и осуществляя контроль за законностью их реализации в рамках “единой вертикали”).
Поддержка институтов гражданского общества.
Победить коррупцию можно только с привлечением институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всего заинтересовано в такой победе. Кроме того, коррупция на нижних уровнях управления малочувствительна к властным импульсам, идущим сверху, но может быть потеснена только при напоре снизу, усилиями граждан и институтов гражданского общества.
Поэтому реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна эффективно привлекать к этому широкие общественные круги, в первую очередь -

предпринимательские, и средства массовой информации. Особое внимание должно быть уделено воспитанию правового и гражданского сознания и научению навыкам поведения в демократическом правовом обществе, в том числе - навыкам антикоррупционного поведения. Важное направление - развитие общественного контроля за деятельностью органов власти. Другое важное направление - борьба с коррупцией в негосударственном секторе, которая служит источником ресурсов для взяток уже в секторе государственном. Здесь крайне существенно способствовать установлению прозрачности деятельности предприятий для акционеров, а также, как и в случае гражданского контроля за деятельностью органов власти, задействовать различные механизмы защиты публичных прав.
Участие граждан в государственном управлении
Участие граждан в государственном управлении является одним из необходимых условий достижения эффективного, “дешевого”, некоррумпированного и открытого к потребностям граждан управления делами государства и общества. Оно является также одной из форм контроля населения за деятельностью аппарата управления, его сопричастности к отбору, продвижению по службе и увольнению некоторых управленцев, средством борьбы с бюрократизмом и отчуждением населения от политики и управления. С точки зрения создания единой вертикали власти активное и решающее участие граждан в управлении на региональном и местном уровнях создаст дополнительное средство контроля над региональными лидерами, может быть использовано Центром для оказания на них давления снизу.
Превращение участия граждан в действенный инструмент сопричастности общества к государственному управлению, к деятельности органов исполнительной власти, в общественный контроль за этой деятельностью, в значимое средство борьбы с коррупцией - процесс достаточно длительный. Он включает в себя как существенное расширение законодательно-организационных основ и предпосылок такого участия, так и формирование активного гражданина, осознавшего как свои собственные, так и общественно-групповые интересы, овладевшего средствами и методами участия в управлении, имеющего ресурсы (деньги и иные материальные средства, свободное время, необходимые знания, членство в общественных объединениях и др.) участия и ориентированного на такое участие.
Институциональные меры
Для реализации антикоррупционной программы необходим постоянно действующий и находящийся вне существующей системы органов власти ответственный орган, финансируемый из бюджета и подотчетный Президенту. Впоследствии этот орган может быть преобразован в постоянно действующее агентство по борьбе с коррупцией. Этот же орган должен взять на себя координацию усилий институтов гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией.

В рамках этого органа должна создаваться служба юридической защиты жертв коррупции, которая должна включать постоянно действующие "горячие линии".
Важно, чтобы методы работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться в рамках Программы государственного строительства и реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональный уровень, использование антикоррупционных механизмов и т.п.
Обязательное условие успешности любой программы - наличие надежной обратной связи. Поэтому необходимо наладить работу постоянно действующей службы мониторинга коррупционных проявлений в стране, включая проведение необходимых исследований. Такой мониторинг должен включать внутриведомстенный учет коррупционных проявлений и независимую службу мониторинга внутри организации, ответственной за реализацию антикоррупционной программы.
Нужно быть готовым к тому, что на первых стадиях реализации антикоррупционной программы резко возрастут статистические данные, характеризующие уровень коррупции в стране. Так бывает всегда под действием двух факторов - введение четких методов учета, преодоление анемии правоохранительной системы.
Ослабление влияния коррупции на политику
Первая задача - уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Борьба за процедурную чистоту и прозрачность выборных процедур, и прежде всего - финансирования избирательных кампаний, абсолютно прагматична. Ее цель - предотвратить возможность шантажа политиков после избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционных решений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересами страны и ее граждан.
Для этого необходимо пересмотреть нынешнее избирательное законодательство и практику, с тем чтобы решить следующие задачи:
- повысить государственный и общественный контроль за выборными процедурами;
- увеличить допустимую величину избирательных фондов, приведя ее в соответствие с реальными затратами на проведение избирательных кампаний;
- ужесточить контроль за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний, наказания за соответствующие нарушения должны быть не меньшими, чем наказания за нарушения традиционных экономических "правил игры";
- повысить роль и независимость системы избирательных комиссий, одновременно увеличив их прозрачность для общественного контроля.
Нередко коррупция в законодательных органах используется для пополнения партийных касс. Поэтому на более поздних стадиях целесообразно ввести общепринятую практику финансирования парламентских партий из

государственного бюджета, сопрягая это с увеличением контроля государства за деятельность партий в рамках Конституции и законов страны. Необходимо стимулировать создание партий, ответственных перед избирателями и прозрачных для них, а также обладающих механизмами выращивания своих выдвиженцев и несущие за них ответственность.
Пропаганда и образование
Этот комплекс мер должен реализовываться по следующим направлениям:
Профессиональное обучение и повышение квалификации:
- разработка и выпуск новой специальной и учебной литературы для юридических ВУЗов и факультетов;
- совершенствование учебной специализации и введение отдельной специальности в классификации ВАК;
- создание Центра по изучению коррупции при ВУЗе;
- разработка методик расследования коррупции;
- организация стажировок казахстанских специалистов в странах, в которых были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией;
- создание межведомственного центра повышения квалификации работников правоохранительных органов, занимающихся борьбой с коррупцией.
Создание престижа государственной службы:
Необходимо избавляться от распространения вредного мифа - "воруют все", создающго дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции. Средствам массовой информации нужно помогать отличать "зерна от плевел". Полезно введение профессиональных конкурсов на низовом уровне и корпоративных наград за честность и профессионализм на среднем и высшем уровнях бюрократии. Здесь могут быть полезны как государственные усилия, так и активность негосударственных организаций.
Антикоррупционная пропаганда:
- популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах;
- борьба в средствах массовой информации с мифом обреченности Казахстана на коррупцию;
- проведение семинаров для СМИ по вопросам коррупции, от понятия до разъяснений по отдельным делам;
- стимулирование деятельности общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в Казахстане и распространяющих полученную ими информацию;
- разработка, постоянное применение и использование в средствах массовой информации индексов уровня коррумпированности, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения ветвей власти и деятельность конкретных их представителей;

- создание системы "локальной гласности" для информирования населения о действиях активистов низовой коррупции (главным образом - силами общественных организаций);
- постоянное информирование общества о ходе реализации антикоррупционной программы (выпуск бюллетеней, информационных материалов и т.п.).

Законодательные меры
Представляется бессмысленным вводить юридическое понятие коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например - взятка), поскольку любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных действий окажется за пределами действия Уголовного Кодекса или иного закона. По той же причине нецелесообразно регулировать борьбу с коррупцией одним законом о борьбе с коррупцией. Более эффективно подойти к решению задачи системно, предусмотрев средства борьбы с коррупцией во всем комплексе законодательных актов.
Это значит, что реализация антикоррупционной программы по перечисленным выше направлениям должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих разные сферы регулирования (список предварительный):
1. Закон о лоббизме;
2. Закон об ответственности за легализацию преступных доходов;
3. Закон о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок (существует опыт применения подобного законодательства в Италии);
4. Закон о государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление декларированным доходам;
5. Закон о декларировании доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими (задача этого закона - охватить механизмом декларирования судей и избираемых членов законодательных органов разных уровней наряду с чиновниками);
6. Дополнения в основы законодательства о государственной службе: введение ограничений для чиновников переходить на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были ему прежде подконтрольны, или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией. Подобное ограничение должно распространяться и на лиц, избираемых в законодательные органы;
7. Развитие избирательного законодательства;
8. Развитие налогового законодательства (в направлении упрощения налоговой системы и четкого очерчивания пределов полномочий налоговых органов);

8. Развитие административного и создание административно-процессуального законодательства.
Особое направление законодательной работы - ревизия действующего законодательства, которая должна осуществляться по следующим направлениям:
- распутывание противоречий и прояснение туманностей в действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции;
- "закрытие" многочисленных отсылочных норм в действующих законах;
- ревизия шкалы наказаний за коррупционные действия с учетом того, что часто завышенные наказания мешают доказательству преступлений;
- дифференцирование в Уголовном Кодексе коррупционных действий;
- пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п.;
- ужесточение контроля за ведомственным нормотворчеством.
Самостоятельная задача - законодательная регламентация и жесткое исполнение законотворческих процедур. Это позволит снизить лоббистские и коррупционные влияния на законодательный процесс. Проекты нормативно-правовых актов должны проходить соответствующую экспертизу.