Малиновский В.А., д.ю.н., проф., проректор

Академии юриспруденции-Высшей школы права «Адилет»

(Алматы, Казахстан)

Матюхин А.А. – д.ю.н., проф., ректор

Академии юриспруденции-Высшей школы права «Адилет»

(Алматы, Казахстан)

Унитаризм и демократизация в Республике Казахстан:

конституционные основы, сочетание и развитие

1. Форма политико-территориальной организации государственной власти в любой стране обусловлена ее историей, многообразными политико-правовыми и культурными особенностями, запросами практики конкретного периода развития страны.
Унитарное государство чаще всего в литературе описывается как «простое» при сопоставлении с другими вариантами: федерацией, конфедерацией и т.п. Однако, унитарные отношения имеют далеко не простой, а действительно «сложный» характер уже в разрезе строения государства. Еще более непростыми они становятся при учете включенности во властеотношения различных институтов гражданского общества, непосредственных форм отправления народовластия, вызовов современности в виде терроризма, социальных, природных и иных катаклизмов. Дополнение отмеченных общих факторов состоянием политического и экономического транзита, многонациональностью и поликонфессиональностью казахстанского общества, исторически недавней принадлежностью к единой территории и общности Союза ССР - позволяет приблизиться к современному пониманию сложности формы государственного устройства суверенного Казахстана.
2. Представляется, что конституционно-правовые аспекты унитарной формы политико-территориальной организации государства включают:
- отношения, складывающиеся в разрезе организации государственной власти на уровне государства в целом и территориальных единиц (т.е. строением государственного механизма);
- отношения, охватываемые организацией территории государства (набором административно-территориальные единиц, статусом отдельных звеньев, а иногда и присутствием различных автономных образований);
- отношения, возникающие в процессе реализации прав и свобод граждан на соответствующей территории.
С точки зрения ролевой автономии субъектов конкретные конституционно-правовые отношения можно сгруппировать по принадлежности к различным компонентам государственности: государственному сектору, общественно-политическим институтам и сфере гражданского общества.

А. Обеспечения основополагающей идеи политической свободы в ее отношении к государственному устройству:

В государственном секторе в рамках:

- принципа единства государственной власти и разделения властей на высшем уровне: представительными (законодательными), исполнительными и судебными государственными органами;
- между представительными органами в лице маслихатов и акимами и акиматами – органами исполнительной ветви власти – на региональном и местном уровне;
- между Правительством, министерствами – на высшем уровне и акимами и акиматами – на региональном и местном уровне.

В общественно-политической области и сфере гражданского общества:

- между политическими партиями, как наиболее институционализированными и активными субъектами политических отношений и иными общественными объединениями;
- между официальными - формально институционализированными центрами властеотношений (в лице политических партий и иных общественных объединений, СМИ, профессиональных союзов и объединений работодателей, религиозных объединений и др.) и формально неинституционализированными центрами властеотношений (своеобразными закулисными накопителями политической энергии влияния, которые, способны на создание фактического двоевластия, или, по крайней мере, внеконституционного давления на государственную власть вплоть до блокирования государственных институтов).
- ГРАЖДАНЕ!?

Б. Обеспечения основополагающей идеи о реализации государством социально-управленческих функций:

- отношения конституционно-правового характера между институционально-функциональными компонентами власти: законодательной (представительной), исполнительной, судебной, президентской, конституционной, прокурорской, дознания и предварительного следствия и местного самоуправления.

Как видим, политико-территориальная организация государства вообще и ее унитарная форма, в частности, есть не что иное как территориальная опора всех конституционно-правовых отношений. Или, как минимум, большинства из них. В своей совокупности они пребывают в сложном сочетании начал централизации и децентрализации. В зависимости

от конкретных обстоятельств эти начала могут быть сбалансированы, а могут превалировать одно над другим в разных сочетаниях.
Особо отметим, что результат в государственном секторе может быть скорректирован влиянием отдельных элементов из негосударственного сектора (общественно-политических институтов и гражданского общества) и наоборот. Например, полный переход на пропорциональную избирательную систему приведет к монополизации партиями института народного представительства, возникновению имеющего свои собственные политические притязания посредника между источником государственной власти и самой государственной властью, резкому сокращению депутатов от местных элит и, как следствие, усилению центристских начал в государственных властеотношениях. Тем более это недопустимо в условиях во многом искусственно созданного большинства партии власти в парламенте. В Казахстане отсутствует понятие местного референдума, что также подчеркивает разные возможности у всего населения (народа) и его отдельных территориальных групп.
3. Попытаемся наше видение вопроса продемонстрировать на примере постепенного, пошагового перехода в Республике Казахстан от просвещенного авторитаризма к либерализму (демократии). При этом оговоримся, что сама по себе унитарная форма государственного устройства в ее разновидностях относительно централизованной либо относительно децентрализованной вряд ли может свидетельствовать о присутствии той или иной разновидности политического режима.
В соответствии со ст. 2 Конституции РК 1995 г. Республика Казахстан является унитарным государством. Суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию. Государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории. Административно-территориальное устройство Республики, местонахождение и статус ее столицы определяется законом. В п. 2 ст. 91 включена следующая императивная норма «Установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены».
Согласно постановлению Конституционного Совета РК от 23 апреля 2003 г. положение о том, что государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории следует понимать как недопустимость расчленения его территории и произвольность изменения статуса регионов Казахстана. В Концепции формирования государственной идентичности Республики Казахстан, одобренной Президентом РК в мае 1996 г., записано, что «Главным в характеристике унитарного государства является то, что оно не имеет внутри себя иных национально-государственных и автономных образований».
Акцент на недопустимости присутствия в Казахстане не только национально-государственных, но и автономных образований имеет принципиальный характер. Во-первых, с весны 1995 года был взят курс на институционализацию коллективных и индивидуальных интересов

национальных групп, проживающих на территории Казахстана, в форме Ассамблеи народов Казахстана, малых ассамблей и национально-культурных центров. Тем самым снятию лозунга территориальной автономизации во многом способствовал перевод удовлетворения специфических интересов в иную плоскость – культурно-национальной автономии. Во-вторых, в новейшей истории Казахстана предметно ставились предложения о создании автономных территориальных образований отдельных национальностей, одно из которых, даже будучи решено формально, так и не получило своего положительного фактического разрешения, в том числе и по причине крайне негативного отношения части населения, в первую очередь, казахского.
За без малого четырнадцать лет обретения и утверждения государственной независимости, наиболее сложный для страны период с 1991 г. по 2001 г. можно охарактеризовать как десятилетие жесткой вертикали.. В конституционном принципе единства государственной власти и разделения властей упор был сделан именно на ее единство. Единство в лице Президента РК, с его особым статусом в качестве гаранта Конституции и обеспечения согласованного функционирования всех остальных госорганов и их ответственности перед народом, соответствующей компетенцией и системой непосредственно подчиненных и подотчетных госорганов. «Президентская власть» сконструирована и на практике организована таким образом, что пронизывает все вертикальные и горизонтальные властеотношения. В феврале 1992 года вместо председателя исполнительного комитета местного Совета народных депутатов была введена должность главы местной администрации (в настоящее время это аким), на которую назначение производится Президентом РК, либо вышестоящим акимом. Осенний 1993 г. кризис Советов народных депутатов привел к самороспуску всей системы Советов, включая Верховный Совет 12 созыва, что опять же сработало на упрочение управляемой из центра вертикали. Дальнейшие события весны и лета 1995 г., прекращение деятельности Верховного Совета РК 13 созыва в связи с признанием Конституционным Судом РК ряда актов Центризбиркома противоречащими Конституции РК, явились катализатором конституционного процесса, который завершился принятием действующей в настоящее время Конституции РК 1995г.
В соответствии с п. 3 ст.2 Конституции административно-территориальное устройство республики, местонахождение и статус ее столицы определяются законом. Указом Президента РК, имеющим силу закона, от 19 декабря 1995 г. (изданного в период временного делегирования Президенту республики дополнительных полномочий) в Закон РК от 8 декабря 1993 г. «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» были внесены изменения. Полномочия по принятию решений об образовании, упразднении административно-территориальных единиц, установлении и изменении их границ, их наименовании и переименовании были переданы от Верховного Совета Президенту республики.

Используя новую общественно-политическую и правовую ситуацию Глава государства своими решениями в сжатые сроки провел комплексную реформу административно-территориального деления Казахстана. Были упразднены Талдыкорганская, Тургайская, Жезказганская, Кокшетауская и Семипалатинская области. Были изменены границы многих районов, переименованы населенные пункты, решены иные многочисленные вопросы
оптимизации административно-территориального устройства.
В результате было сконструировано и закреплено конституционно-правовыми нормами унитарное централизованное государство. Свойственная унитаризму переходного общества «государственная жесткость», в первую очередь, по линии президентской и в целом исполнительной ветви власти, цементирующая государство и исключающая своеволие мест в решении политических, экономических, финансовых, инвестиционных вопросов, подкреплялась недопустимостью проведения местного референдума, отсутствием правовой базы функционирования местного (территориального) самоуправления.
С одной стороны, налицо жесткость казахстанской модели унитарного государства. С другой – осуществлены попытки ее смягчения за счет установления различных каналов представления интересов регионов в высших государственных органах (Сенат Парламента, формирующийся по норме два депутата от области и города республиканского значения, участие акимов областей в работе Правительства, различных совещаниях и встречах с Президентом РК, В аспекте недавней истории предпринимались шаги по созданию консультативно-совещательных органов при главе государства типа Совета республики, включающего председателей Советов народных депутатов, а затем – глав администраций). Конституция РК 1995 г. закрепила в статье 89 признание местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также гарантированность самостоятельности органов местного самоуправления в пределах полномочий, установленных законом. Однако с августа 1995 года до настоящего времени закон о местном самоуправлении так и не принят (хотя статьей 92 установлен предельный срок его принятия – не позднее 2 лет со дня вступления в силу Конституции РК).
На прочность единства государственной власти работает и законодательная регламентация субъектов избирательного процесса, в первую очередь, политических партий. Роль иных общественных объединений фактически сведена к минимуму, что в сочетании с использованием административного ресурса приводит к абсолютной победе крупнейшей политической партии власти и еще большей концентрации государственной власти и ее единству в системе сдержек и противовесов.
Конечно, в этой ситуации присутствовали несомненные плюсы с точки зрения концентрации усилий всего государства на важнейших направлениях в условиях всесторонней, в первую очередь, экономической модернизации. Однако с позиций развития политических институтов либерализма такое искусственное удерживание не может длиться постоянно.

5. В настоящее время (с 2001 г.) работа по смягчению унитаризма проводится по нескольким направлениям: децентрализация (передача функций госорганов от центра на места) и деконцентрация (внедрение демократических институтов на местах) государственной власти.
Децентрализация, разграничение полномочий между уровнями государственного управления. Через децентрализацию достигается соответствие роли конкретной административно-территориальной единицы (области, города, района) и полномочий (ответственности) органов государственного управления (маслихатов, акимов и акиматов). В целях выработки предложений по разграничению полномочий между уровнями государственного управления Указом Президента РК от 24 октября 2001 г. была образована Государственная комиссия по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. В соответствии с п. 3 данного Указа Президента РК Комиссии было поручено до 1 апреля 2002 года обеспечить разработку Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений.
10 февраля 2003 г. Постановлением Правительства РК была утверждена «Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений». В документе дана оценка ситуации на 2002 год. Определены цели и задачи реализации концепции. Концепцией предусмотрено определение функций государственного сектора управления; функций, не свойственных для государственных органов и подлежащих передаче в конкурентный сектор; функций управления и регулирования, которые нецелесообразно осуществлять в конкурентном секторе и необходимо передать в сферу государственного управления; функции государственного управления, не нашедшие четкого отражения в законодательных актах, подлежащие последующей конкретизации. В дальнейшем государственные функции предполагается разграничить по степени приоритетности и по уровням государственного управления. На следующем этапе к каждой функции будет подведено финансовое обеспечение и разработана единая бюджетная классификация для всех уровней бюджетов. Началась работа по реформированию более 2-х тысяч различных законодательных актов. Уже принят ряд законов из серии под одним названием «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и межбюджетных отношений».
Деконцентрация государственной власти по сравнению с ее децентрализацией развивается более медленно и противоречиво. С одной стороны это оправдано, поскольку сегодня, в условиях новых вызовов современности, в первую очередь, международного терроризма, разыгрывания карт псевдодемократии, религиозного и национального экстремизма, ослабление государственного начала в социальном управлении

может повлечь негативные последствия. С другой - продолжение распространения государственной жесткости на общественно-политические институты и гражданское общество не только сковывает естественное развитие «неправительственного сектора», но и растлевающе влияет на само государство и государственных служащих, консервируя некомпетентность деятельности, коррупцию и игнорирование интересов граждан и общественного мнения.
Пунктом 4 ст.87 Конституции РК предусмотрено, что акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом РК по представлению Премьер-Министра. Акимы же иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом РК.
В 2002-2004 годах в порядке эксперимента были проведены выборы акимов отдельных аульных (сельских) округов, а в 2005 году - также отчеты акимов всех уровней перед населением.
6 декабря 2004 г. Президентом РК изданы два указа: Утверждены Правила проведения в порядке эксперимента выборов акимов районов РК. Устанавливается, что аким района избирается косвенными выборами – выборщиками, являющимися депутатами маслихата соответствующей административно-территориальной единицы. Центризбирком совместно с акимами областей и городов Астаны и Алматы определят количество и перечень районов, где пройдут эти экспериментальные выборы. Утверждены правила проведения выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков РК (при численности населения до пяти тысяч человек – прямыми выборами, свыше пяти тысяч человек – косвенными выборами – выборщиками от 20 до 100 в зависимости от численности населения). Выборы будут проведены поэтапно с августа 2005 г. до 2007 г.
В областях разработаны специальные программы по поддержке неправительственных организаций, усиления их влияния через освоение бюджетных ассигнований на оказание различных услуг населению, через осуществление контроля во многих сферах жизни, включая борьбу с коррупцией. В настоящее время идет разработка Общенациональной программы политических реформ, координация обсуждения которой возложена на национальную комиссию по вопросам демократизации и гражданского общества – консультативно-совещательный орган при Президенте РК.
Таким образом, в Казахстане в непростых, порой противоречивых условиях, иногда по принципу «шаг вперед – два назад», реализуется стратегия опережающей модернизации и повышения результативности экономики и затем, по мере укрепления благосостояния населения, – децентрализации и деконцентрации государственной власти, и, как результат, смягчения жесткости унитаризма.